欧洲观察室｜“美国优先”使欧盟对华政策面临地缘经济困境
【编者按】
本文是上海欧洲学会与澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第57篇。近日，复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心和上海欧洲学会共同举行了《欧洲对华政策报告（2024）》和《欧盟的大国和地区政策（2024）》发布会暨中欧关系研讨会。
《欧洲对华政策报告》认为，特朗普重返白宫促使欧洲寻求战略自主，可能有助于缓解中欧紧张。2025年值中欧建交50周年，双方或深化合作契机，在气变、多边主义等领域展开合作。《欧盟的大国和地区政策》指出，特朗普再次执政可能加剧跨大西洋同盟摩擦，促使欧盟进一步拓展多元化外交。
5月6日，国家主席习近平同欧洲理事会主席科斯塔、欧盟委员会主席冯德莱恩互致贺电，热烈庆祝中国和欧盟建交50周年。此后，中欧进入高频互动时间，在北京举办了庆祝中欧建交50周年招待会、中国驻欧盟使团也举办了庆祝中欧建交50周年招待会、欧盟驻华代表团在京就欧中关系50年举办论坛。今年中欧还将有一系列重要议程：7月即将举行欧盟-中国峰会；双方将举行战略、经贸、绿色、数字等高层对话；举办4场庆祝建交的高规格招待会等。
2024年欧盟及欧洲国家忙于内部选举、应对经济低迷和俄乌冲突，中欧关系趋于缓和，但也缺少重大战略性合作，今年在庆祝建交50周年的氛围下，中欧存在哪些拓展和深化合作的关键窗口？澎湃新闻（www.thepaper.cn）获授权选刊两份报告中的部分篇章，以期回答这个问题。
2024年是地缘政治动荡加剧、不确定性增加的一年。在这一年里，欧盟对美国的政策主要受到地缘政治形势、欧洲内部压力等关键因素的影响。在强化跨大西洋伙伴关系与推进战略自主之间保持平衡是2024年欧盟对美政策的主要特点。尤为值得注意的是，2024年欧盟完成了新一届欧洲议会和欧盟委员会的选举，与此同时，美国也在大选中迎来了特朗普2.0，这一系列政治变动无疑为欧美之间的双边关系增添了更多未知与变数。
一、2024年欧盟对美政策背景
（一）地缘环境持续恶化
俄罗斯与西方国家之间的紧张关系在2024年并未得到缓解，反而由于冲突的延续以及北约东扩的持续推进而加剧，甚至笼罩着“核风险”。欧盟面临着援乌制俄的巨大压力，截至2024年10月31日，尽管欧盟已承诺向乌克兰提供2410亿欧元的援助，但实际拨付金额仅为1250亿欧元。这种援助承诺与实际拨付之间的显著差距，加之欧盟成员国同时面临提升国内防务预算的刚性需求，导致其财政资源分配面临严峻挑战。
此外，难民问题依旧成为困扰欧盟的一大难题。2024年，源自乌克兰、叙利亚及其他地区的难民大量涌入欧盟成员国，其规模远超2015年的难民危机。尽管欧盟已实施了一系列边境管理措施，并加强了与难民源头国的合作机制，但非法移民的数量仍然保持高位。这一状况对欧盟成员国的社会融合能力构成了严峻考验，同时也加剧了欧盟内部围绕移民政策的政治争论与分歧。
（二）内部压力持续增大
在政治领域，2024年欧洲政坛经历了一场深刻的变革与重组。芬兰、葡萄牙、比利时、奥地利、罗马尼亚及法国等多个成员国相继举行了各类选举。在欧盟层面，6月欧洲议会迎来欧盟全部27个成员国参与、五年一次的选举，中间偏右的欧洲人民党党团和中间偏左的社民党党团尽管保持了欧洲议会第一、第二大党团地位，但总体得票率显著下降，处于政治光谱最右端的党团席位占比大幅增长。这些选举结果深刻揭示了欧洲选民对主流政党信任度的下降，他们转而将摆脱当前困境的希望寄托于非主流政党身上。传统政党的影响力逐渐萎缩，而民族主义、民粹主义等思潮对欧洲各国国内政策的影响则日益显著。在此背景下，法国和德国在欧盟中的主导作用有所削弱，欧盟内部的权力格局呈现出多元化的趋势，意大利、西班牙、匈牙利等国的话语权在不断提升。
在经济层面，2024年欧盟经济整体表现持续疲软，德国与法国的经济状况不佳。根据欧盟委员会最新发布的2024年秋季经济展望报告，预计全年欧盟经济将仅增长0.9%，而欧元区经济增长率则为0.8%，均显示出增长乏力的态势。具体而言，德国央行在其预测中指出，2024年德国国内生产总值（GDP）预计将出现0.2%的负增长，凸显出德国经济面临的严峻挑战。同时，法国央行的最新经济展望报告也显示，2024年法国经济增长率将为1.1%，虽保持正增长但增速明显放缓。此外，国际信用评级机构的动向也进一步反映了欧盟经济的不确定性和风险。2024年12月14日，国际信用评级机构穆迪公司将法国的主权信用评级下调至Aa3，这一举动无疑对法国及整个欧盟的经济信誉和市场信心造成了一定影响。
二、2024年欧盟对美政策内涵及特征
2024年，欧盟在应对复杂的地缘政治和经济挑战时，对美国的依赖显著加深。这一趋势既是外部环境恶化的结果，也是欧盟内部脆弱性的体现。具体而言，欧洲各国在防务安全领域严重依赖北约框架及美国的军事支持，缺乏独立应对安全威胁的能力。这种依赖性迫使欧盟在对美关系中采取更为配合与协作的姿态，以换取美国在安全、经济和技术领域的支持，从而缓解其面临的多重压力。
（一）政治安全领域：因应美国要求，提升防务投入
在政治安全领域，2024年欧美高层互访频繁，协调对外政策。时任美国总统拜登访问了法国和德国，欧美双方就跨大西洋安全事务等诸多议题展开了磋商，并宣布了对乌克兰、以色列等国家和地区的多项军事和经济援助计划。同时，时任美国国务卿布林肯也频繁访问欧洲，就俄乌冲突、中东局势以及“印太”事务等问题与欧洲各方进行协调。
此外，2024年欧洲在防务开支方面实现了较大突破。2024年3月5日，欧盟委员会公布《欧洲国防工业战略》（EDIS），这是欧盟首个有关欧洲国防工业的战略，确定了明确的目标愿景和向战时国防工业状态转型的刺激举措，体现出了一定的防务独立和战略自主色彩；6月27日，欧洲理事会通过了《2024-2029年战略议程》，强调要提高军费开支，并重申北约仍是其集体防御的基石，指出“一个在安全和防务领域更加强大且能力更为突出的欧盟，将对全球及跨大西洋安全产生积极影响，并与北约形成互补”；7月北约峰会发布的《华盛顿峰会宣言》称，超过2/3的盟友履行了承诺，实现了年度国防开支至少占国内生产总值2%的目标。2024年，欧洲的北约盟国在国防方面的总投资共计3800亿美元，这一数额首次占其国内生产总值总和的2%，标志着欧洲在防务投入方面迈出了重要一步。
2024年9月17日，新一届欧委会成员提名名单出炉，其中一个重要变化是新设立了负责防务和太空的专员，负责加强欧盟防务产业的投资和协调问题。这一职位目前定义模糊且权力有限，但仍然是欧洲为彰显防务自主而发出的重要信号。随着防务投入和防务能力的增强，欧洲正在进行某种意义上的重新武装，欧洲战略自主也开始打破传统的“禁忌”，逐渐扩展至敏感的防务领域。
（二）经贸科技领域：策应美国行动，加强协调合作
欧盟和美国拥有世界上最大的双边贸易和投资关系。双方互为至关重要的贸易伙伴，其相互间的投资规模远超各自在其他地区的投资总额。此外，美国已成为推动欧盟经济发展的关键能源供应国，特别是在液化天然气（LNG）进口方面，自乌克兰危机以来，液化天然气现已占欧洲供应量的50%。
2024年，欧美在经贸科技领域协调互动频繁。时任美国财政部长耶伦及其副手阿德耶莫，多次与欧洲各国的财政同行展开深入磋商，议题聚焦于供应链韧性的增强、对俄罗斯实施制裁的策略，以及宏观经济政策的协调。具体而言，在去年1月和4月，欧美贸易和技术委员会（TTC）相继召开了其第五次与第六次部长级会议，这些会议将讨论重心置于经济制裁的执行、出口管制的强化，以及外资审查机制的合作之上。同时，双方还致力于在人工智能（AI）、量子技术，以及6G无线通信系统等前沿科技领域深化协作。在此过程中，欧美双方不仅重申了共同推动跨大西洋地区在新兴技术与数字环境领域保持领导地位的决心，还明确表达了促进双边贸易与投资、在经济安全领域加强合作，以及共同捍卫人权与价值观的坚定立场。
（三）涉华问题：回应美国期待，参与“印太”事务
2024年，欧美多次明确强调大西洋地区与“印太”区域在经济及安全领域的密切关联，并在2月和9月两度举行中国问题高层对话和“印太”问题高级别磋商，期间，欧盟与美国就各自与中国的互动情况及其双边关系的发展轨迹交换了意见。2024年2月2日，欧盟举办第三届“印太”部长级论坛，落实具有“欧盟特性”的“印太战略”；6月13日，G7峰会在意大利召开，表示要“更加关注印度太平洋地区”。同时，北约日益成为欧美联手介入“印太”地区的平台。在2024年7月的北约峰会上，拜登与日本、韩国、澳大利亚、新西兰四国领导人会谈，商议网络防御和AI等领域的跨区域合作，这也是四国领导人连续第三年受邀参会；10月，这四个国家又首次受邀出席北约防长会，并单独召开北约“印太四伙伴”（IP4）会议，标志着北约“东进印太”的趋势日益显著。
三、2025年欧盟对美国政策展望
在安全领域，特朗普的重新执政与欧洲内部矛盾的叠加效应，极有可能加剧北约及跨大西洋安全合作架构中的决策僵局风险。具体而言，特朗普第二任期预示着北约框架下的对话范式将发生根本性转变：从传统的责任分担（burden-sharing）议题转向更具争议性的责任转移（burden-shifting）议题。这一转变可能促使欧洲内部加速推进安全与防务领域的战略自主进程，以应对可能出现的跨大西洋安全合作的不确定性。
在经贸领域，特朗普政府潜在的保护主义政策转向已引发欧洲领导人对可能出现的经济对抗态势的高度关注。在特朗普执政情境下，欧盟处理跨大西洋经济关系的战略将呈现显著调整，其核心在于优先维护共同利益框架下的有限合作。欧盟委员会主席冯德莱恩强调，欧洲需要未雨绸缪，针对可能损害其工业基础与出口竞争力的政策转变制定应对预案，特别是要防范特朗普政府可能采取的以关税为工具、针对欧洲主要经济体的战略性遏制措施。欧盟在经贸领域的对华“去风险”以及对华“三重定位”是否适用于美国值得观察。
在对华政策领域，欧洲正面临日益加剧的地缘经济困境。随着中美贸易冲突的持续升级，欧洲陷入战略两难：其一，可能承受来自华盛顿方面的显著政治压力，迫使其削弱与北京的战略经济联系；其二，或将面临因美国市场实施禁止性关税而导致的贸易转移效应，即大量中国商品可能转向欧洲市场，从而对本土产业构成潜在冲击。这种双重压力不仅考验着欧洲的战略自主性，也凸显了全球价值链重构背景下欧洲经济安全的脆弱性。
为应对特朗普政府可能重启的“美国优先”政策所带来的多重挑战，欧盟预计将采取双重战略路径：一方面，欧盟将通过战略性接触的方式与特朗普政府展开互动，在维护跨大西洋关系基本框架的同时，积极探索潜在的合作空间。在此过程中，欧盟或将通过强化其在地缘政治、经济和安全领域的战略价值，以维持与特朗普政府的建设性对话关系。另一方面，欧盟将加速推进战略自主进程，通过实施一系列去风险政策降低对美国的依赖。这种战略调整不仅旨在增强欧洲的抗风险能力，以缓解美国保护主义政策带来的外部冲击，同时也着眼于提升欧盟作为全球重要行为体的国际地位与影响力。
严少华，复旦大学中欧关系研究中心副主任；宋芳，中央党校（国家行政学院）国际战略研究院讲师。本文原标题《2024年欧盟的美国政策》。
《欧洲对华政策报告（2024）》
《欧盟的大国和地区政策（2024）》